07 декабря 2021 05:43

Депутаты готовятся менять устав

В 2007 году Минтранс должен закончить работу над формированием нормативно-правовой базы, регулирующей новую модель рынка железнодорожных перевозок. Готовятся поправки к законам «О железнодорожном транспорте» и «Устав железнодорожного транспорта». Юристы и депутаты считают, что для развития рынка перевозок невозможно ограничиться корректировкой только двух документов.

По словам заместителя председателя комитета Госдумы по энергетике, транспорту и связи Юрия Сентюрина, в отношении «Устава железнодорожного транспорта» у депутатов возникли разногласия. Неясно, как лучше работать над поправками: вносить отдельные точечные изменения в закон или сформировать пакет.

«Завершается комплексная подготовка изменений в документе, – рассказал он. – На заседании коллегии Минтранса принято консолидированное решение. Договорились ждать окончания этой работы и потом уже приступим к ревизии поправок и к совершенствованию документа в целом. Пока у нас в комитете необходимых материалов нет, поэтому работа по этим вопросам пока не возобновилась».

Как рассказал депутат «Гудку», речь идет не об отдельных статьях, а о целых разделах закона. «Реформа железнодорожной отрасли продолжается. Существует точка зрения, что «Устав железнодорожного транспорта» не всегда адекватно отражает этапы этой реформы, ее перспективы и цели. Изменения в закон готовятся в контексте продолжающейся реформы. Ее основные цели – выделение конкурентных секторов, закрепление за государством инфраструктуры, выделение компаний, которые будут работать на разных сегментах железнодорожных перевозок, создание системы договорных отношений между клиентами и потребителями услуг транспорта. Необходимо также законодательно закрепить гарантии ответственности сторон», – сказал Юрий Сентюрин.

Между тем депутат не уверен, что в работе над поправками к «Уставу железнодорожного транспорта» удастся ликвидировать все существующие юридические пробелы. «Это практически невозможно, – заявил зампред комитета Госдумы. – Когда вступят в силу изменения в законы для железнодорожной отрасли, все равно не удастся разрешить все вопросы. Законотворческий процесс идет постоянно. Хотя это вовсе не означает, что законодательство должно быть зыбкое».

Директор департамента инфраструктурных и транспортных проектов юридической фирмы «Вегас-Лекс» Александр Кошкин напомнил: тема внесения изменений в «Устав железнодорожного транспорта» и закон «О железнодорожном транспорте» поднимается с момента создания ОАО «РЖД». «Однако некоторое время юридическая сторона регулирования отрасли упиралась в существенную проблему, – заявил он «Гудку». – Между различными участниками железнодорожных перевозок отсутствовало единое понимание будущей модели рынка, его изменений на третьем этапе реформы отрасли. Поэтому работа над проектом изменений застопорилась».

Эксперт считает, что лишь после согласования «Целевой модели рынка железнодорожных услуг до 2010 года» начнется формирование необходимой нормативно-правовой базы. Чтобы реализовать новую модель, она обязательно потребуется.

Как рассказал газете заместитель начальника департамента РЖД по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти Александр Чевардин, рабочая группа под руководством статс-секретаря – заместителя министра транспорта Сергея Аристова по подготовке изменений в закон «О железнодорожном транспорте» и «Устав железнодорожного транспорта» подготовила концепции законопроектов. Концепция поправок в закон «О железнодорожном транспорте» уже утверждена правительством. Аналогичная готовится для «Устава железнодорожного транспорта». Как только кабинет министров утвердит концепцию, начнется работа над статьями или дополнениями к ним. Представитель РЖД добавил, что рабочей группе предстоит сложное обсуждение довольно сложных вопросов: о размерах штрафов и пени за простой вагонов, за их уборку, за складское хранение.

По его словам, грузоотправители не всегда могут подстроиться под график железной дороги. Она работает круглосуточно. Но производство имеет пятидневный график работы. Поэтому, если срочно требуются услуги погрузки или разгрузки вагонов, сотрудникам, естественно, нужно оплачивать повышенную зарплату за работу во внеурочное время. В связи с этим грузоотправители заинтересованы в минимальных ставках штрафов. Однако ОАО «РЖД» испытывает дефицит подвижного состава. Компания является публичным перевозчиком, поэтому обязана принять и отправить груз в точку назначения. Но ей приходится бороться за увеличение оборота вагонов. А предусмотренные действующим уставом штрафы зачастую несоизмеримы с потерями, которые несет компания от несвоевременной подачи вагонов.

«Мы считаем, что РЖД должны по завершении реформ стать компанией, которая владеет инфраструктурой и предоставляет услуги локомотивной тяги, – заявил Александр Чевардин. – Вопрос развития конкуренции в этом секторе самый сложный. Технология десятилетиями строилась в соответствии с монопольным предоставлением тяги. Тех, кто воспользуется этими услугами у сторонних организаций, будут единицы. Это доказывает европейский опыт реформ в железнодорожной отрасли. К примеру, в Швеции у частных компаний существует право предоставления локомотивной тяги, но фактически этим никто не пользуется. Причина – в сопутствующих трудностях: надо решать вопросы ремонта, обслуживания локомотивов. Следовательно, придется строить дополнительные депо, встраиваться в график работы локомотивных бригад. Но, чтобы создать конкурентные условия в этом секторе, нужны дополнительные капитальные вложения».


Больших сложностей в правовой системе отрасли нет

Игорь Санковский, генеральный директор ООО «Аппарель»:

– Чтобы ответить на вопрос, чего не хватает в правовом регулировании железнодорожных перевозок, необходимо правильно оценить проблемы текущей деятельности участников транспортного рынка. Трудности, конечно, есть. Однако большинство из них – локальные. Здесь можно возразить, что многие крупные предприятия, действующие в сфере железнодорожного транспорта, испытывают значительные трудности в своей работе, обусловленные недостатками имеющегося правового регулирования. Это действительно так, но с точки зрения соотношения сложившейся системы экономических отношений в отрасли и действующей системы правового регулирования особых сложностей нет. Есть проблема в определении модели рынка услуг на железнодорожном транспорте. Пока эта модель не будет совместно и в полной мере сформирована Мин­трансом России, Росжелдором, ОАО «РЖД» и другими участникам рынка, говорить об изменениях в правовом регулировании сложно. Важно, чтобы модель соответствовала экономическим реалиям рынка железнодорожных перевозок. Если, к примеру, будет принята модель, в рамках которой будут работать множество перевозчиков, то проблемы правового регулирования невозможно будет разрешить только на уровне заключения договоров между участниками перевозочного процесса, необходимо будет включать соответствующие позиции в законы «О железнодорожном транспорте» и «Устав железнодорожного транспорта». Полагаю, что при этом нужно будет не просто вносить изменения в существующие нормативные документы, а писать новые законы.

На мой взгляд, сегодняшнее нормативное регулирование стоит разделить на две части. Первая – технологическая, исторически сложившаяся и отработанная, в рамках которой можно менять отдельные положения. Я имею в виду все то, что касается собственно перевозочного процесса (обеспечение безопасности на железнодорожном транспорте, перевозка как технологический процесс, сложившиеся формы документооборота). Вторая часть, непосредственно связанная с субъектами транспортного процесса, должна очень тщательно прописывать все, что касается взаимоотношений участников железнодорожных перевозок: перевозчиков, грузовладельцев, операторов, владельцев инфраструктуры. Реально существующая экономическая и правовая модель рынка железнодорожных перевозок фактически предполагает наличие только одного перевозчика и владельца инфраструктуры – ОАО «РЖД». Все дочерние структуры ОАО «РЖД», на мой взгляд, не отвечают тому критерию, который именуется «множественностью субъектов рынка железнодорожных перевозок». Да, существуют операторы. Они могут одновременно являться экспедиторами, организаторами перевозки, грузоотправителями, но все-таки основная суть их деятельности в соответствии с законодательной базой – владение подвижным составом. Это большой объем деятельности, наша компания также является оператором, но это – не перевозчик. Статус оператора до сих пор подробно юридически не определен, но я готов согласиться с теми специалистами, которые говорят об отсутствии необходимости отдельного определения оператора как участника транспортного процесса. Ведь есть владельцы подвижного состава, которые должны следить за его содержанием. Существуют и экспедиторы. Это очень распространенное понятие, но оно не используется как специальный термин в сфере железнодорожной отрасли. Да, сейчас можно говорить о недостатках всего блока законов, регулирующих деятельность железнодорожного транспорта. Но наибольший экономический эффект можно ожидать только в том случае, когда новое или усовершенствованное правовое регулирование будет соответствовать реальным экономическим отношениям в рамках принятой модели рынка услуг на железнодорожном транспорте.

В любом случае, если в действующий ФЗ «Устав железнодорожного транспорта в Российской Федерации» или в другие законы, регулирующие деятельность железнодорожной отрасли, будут внесены поправки, которые усовершенствуют документы, это правильно. Ведь для юридического прочтения и применения любой закон лучше, если он правильно сформулирован. К примеру, если будут уточнены отдельные обязанности перевозчика или грузоотправителя. Однако если мы хотим расширить, например, понятие и статус оператора, показать его права и обязанности, систему взаимоотношений, то это должно соответствовать как реально существующим экономическим отношениям, так и той экономической модели рынка, которая будет утверждена. Полагаю, что сегодня необходимо оценивать не столько недостатки закона, сколько то новое, что произошло в деятельности железнодорожного транспорта со времени создания ОАО «РЖД». Причем реальной деятельности: ведь мы же говорим, что проблемой являются отсутствие инвестиционных ресурсов, износ основных фондов. А ведь операторы приобретают подвижной состав в большом объеме. И это нельзя считать недостатком деятельности, это требует поддержки, притом на государственном уровне. При этом не исключаю, что на оператора или иного участника железнодорожной перевозки возможно возложение дополнительных обязанностей (наряду с предоставлением дополнительных прав), связанных, например, с обеспечением процесса перевозки, подготовки груза к перевозке. Совершенствовать законы можно, но только надо понимать, к какой экономической модели мы стремимся, какими средствами государства та или иная модель будет поддерживаться.

Справка «Гудка»
    Реально существующая экономическая и правовая модель рынка железнодорожных перевозок фактически предполагает наличие только одного перевозчика и владельца инфраструктуры – ОАО «РЖД». Все дочерние структуры ОАО «РЖД», на мой взгляд, не отвечают тому критерию, который именуется «множественностью субъектов рынка железнодорожных перевозок».

Владельцы частных вагонов вне нормативного поля

Сергей Гущин, генеральный директор ООО «Фирма «Трансгарант»:

– Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в РФ» и Устав железнодорожного транспорта РФ регулируют взаимоотношения между грузоотправителями (грузополучателями) и перевозчиками. Правовое положение владельцев подвижного состава, оказывающих услуги, связанные с перевозкой грузов, не определено никакими нормативными документами. Федеральный закон «О транспортно-экспедиционной деятельности в РФ» лишь в части можно применить к нашей деятельности, поскольку он регламентирует саму деятельность экспедитора, а не взаимоотношения с перевозчиком и другими участниками перевозочного процесса.

Это приводит к тому, что, во-первых, работу на рынке перевозок мы можем вести только как агент (экспедитор, посредник), что уменьшает наши показатели выручки (в выручке отражается только вагонная составляющая, которая занимает 15 – 30% от тарифа). Во-вторых, отсутствует возможность ведения претензионной работы с перевозчиком. В настоящее время даже возврат денежных средств, списанных с наших лицевых счетов, возможен только от имени грузоотправителя или грузополучателя. В-третьих, при осуществлении мультимодальных перевозок «от двери до двери» невозможно предоставить единую накладную (сквозной коносамент). В-четвертых, существует проблема возмещения НДС по ставке 0% при оказании услуг по экспортным перевозкам, так как, не являясь участниками перевозочного процесса, компании-операторы не имеют возможности предъявить полностью все документы, требуемые Налоговым кодексом для подтверждения ставки НДС 0%.

Компании-операторы выступают самостоятельными субъектами перевозочного процесса реализуемой реформы на железнодорожном транспорте. Развитие бизнеса компаний-операторов предусмотрено постановлением Правительства РФ от 18.05.2001 г. № 384 «О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте».

Операторы, обладая на праве собственности или ином праве вагонами, контейнерами, оказывают грузоотправителям и/или собственникам перевозимых грузов транспортные услуги, заключающиеся в организации перевозок грузов, осуществлении расчетов с ОАО «РЖД» за перевозки грузов, диспетчерского контроля за продвижением вагонов, и иные подобные услуги.

По сути, указанные услуги входят в понятие транспортно-экспедиционной деятельности, принятое в международной практике. Экспедитор осуществляет по договору с грузоотправителем (отправителем) организацию перевозки, в том числе и в собственном подвижном составе операторов. В существующей правовой конструкции сторонами в договоре перевозки выступают грузоотправитель (отправитель) и перевозчик (ОАО «РЖД»). Оператор (экспедитор) является представителем грузоотправителя (грузополучателя).

В настоящее время ФАС РФ предлагает принять проект постановления правительства «Об основах правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава и их взаимодействия с перевозчиками». Оно искусственно меняет положение дел, замыкая оператора на оказание услуг перевозчику. Такая постановка вопроса не вписывается в действующее законодательство, провозгласившее принцип свободы договора. В соответствии с правовыми нормами и сложившейся на рынке транспортных услуг практикой операторы предоставляют собственный подвижной состав, во-первых, грузоотправителям по договору на организацию перевозок, а также перевозчику и иным операторам/экспедиторам по договорам аренды вагонов (контейнеров). Технология приемки и перевозки ОАО «РЖД» грузов в собственном подвижном составе давно отработана.

Поэтому более целесообразным представляется участие оператора в договоре с перевозчиком в качестве заказчика данной перевозки наравне с грузоотправителем.

В то же время не урегулированы существующие вопросы деятельности операторов в качестве операторов поездных формирований и использования операторами собственных локомотивов и оказания услуг локомотивной тяги.

Полосу подготовила
Елена ЛЕОНТЬЕВА